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뉴타운 사업의 문제점과 해결방안

변창흠(세종대학교 행정학과 교수)

1. 들어가는 말

강남북 불균형 정책과 강북개발의 상징이었던 뉴타운 개발사업이 마침내 그 한계를 드러내고 있다. 사업구역 단위의 재정비사업을 생활권 단위의 광역적으로 추진하고 낙후된 강북지역의 생활환경을 개선함으로써 지역균형발전을 도모한다는 거창한 목표로 출발한 뉴타운 사업은 출발부터 한계를 내재하고 있었다. 사실 뉴타운 사업의 시행근거가 되는 법률인 도시재정비촉진법이 2006년 7월에 들어서야 제정되었다는 사실을 보면, 이 법이 제정되기 전까지 서울시가 추진해 왔던 뉴타운 사업은 법적인 근거가 없거나 법적인 정비가 부족한 상태에서 추진되어 태생적으로 한계가 있었던 것이다.

개발사업을 추진하면서 지구지정도 명확하지 않고 행위제한 등의 투기억제방안과 보상기준이 없이 착수한다는 것은 정치적으로는 성공할 수 있을지 몰라도 도시정비사업으로는 실패할 수밖에 없다. 화려한 그래픽과 거창한 슬로건을 출발한 뉴타운 사업은 언론의 화려한 조명 속에서 부동산 가격을 폭등시키는 원인이 되었고, 부동산 가격이 폭등했기 때문에 사업성은 더욱더 부족해지는 문제가 내재되어 있었던 것이다. 여기에 자치구별로 경쟁적으로 뉴타운 사업의 지구지정을 신청함에 따라 수십군데의 뉴타운 사업을 동시에 추진함에 따라 서울 전역을 개발의 열풍으로 몰아가게 만들었다.

최근 뉴타운 사업 추진을 경쟁적으로 총선 공약으로 제시함으로써 부동산 가격 폭등의 원인이 되었을 뿐만 아니라 허위공약 여부를 둘러싼 법적인 다툼마저 제기되고 있다. 그러나 총선의 공약이 아니더라도 이미 뉴타운 사업이 본격화된 강북지역에서는 부동산 가격의 폭등, 소형주택 멸실과 소형주택 공급의 부족, 원주민의 재정착률 부족 등 여러 가지 문제점이 노정되어 왔다. 총선을 계기로 그 실상이 밝혀진 것뿐이다.

이제 뉴타운 정책의 문제점이 노출되면서 서울시의 재정비사업은 근본적으로 재검토해야 하는 중대한 시점을 맞이하게 되었다. 민간자본에 의존한 도시재정비사업의 문제는 비단 뉴타운사업만의 문제가 아니기 때문이다. 앞으로도 도시재정비 사업을 현재와 같이 민간자본과 지분소유자의 수익성에 의존하여 추진할 것인가? 이러한 방식을 지속하는 한 과다의 문제는 있지만 부동산 투기, 부동산 가격의 폭등, 고층아파트 위주의 주택양산, 세입자를 포함한 원주민의 추출과 저렴주택과 소형주택의 멸실 등의 문제는 반복될 것이다.

이명박 대통령은 재건축 재개발에 대한 규제완화를 통해 주택공급을 확대하겠다는 공약을 발표하였고, 인수위의 보고서나 국토해양부의 업무보고에서도 이러한 방향을 확인하고 있다. 또한 앞으로 서울을 비롯한 대도시의 재정비사업 대상지역은 기하급수적으로 확대될 예정이기 때문에 어떠한 도시재정비방식을 선택하는가에 따라 도시의 주택문제뿐만 아니라 도시의 공간구조와 삶의 질, 도시경쟁력이 결정된다고 해도 과언이 아니다.

따라서 이 글에서는 서울시의 뉴타운 사업에 대해 그간의 성과를 객관적으로 평가하고 향후 도시재정비의 방향과 사업추진을 위한 방식을 재검토하고자 한다. 이를 위해 우선 뉴타운 사업의 의의와 성격을 재평가하고, 새로운 법률체제 하에서 뉴타운 사업이 어떠한 방식으로 추진되어야 하는가를 제안하고자 한다. 다만, 이 글은 뉴타운 사업에 대한 충분한 자료가 부족한 상태에서 작성되어 객관적이거나 분석적이기보다는 제도 전반에 대한 개략적인 방향과 문제제기에 그치고 있음을 밝힌다.

2. 뉴타운 사업의 성격과 의의

1) 뉴타운의 등장배경과 위상

IMF 경기위기를 극복한 후 서울시의 새로운 정책적 관심은 강남북 간의 격차해소에 모아지게 되었다. 2002년부터 시작된 강남지역의 주택가격 폭등은 주택정책 차원을 넘어 소득의 양극화와 도시 내 격차 확대라는 사회적인 문제로 대두되기 시작하였다. 강남 주택가격 폭등의 원인으로는 주택공급 부족이 주로 제기되었으며, 공급확대를 위한 방안으로는 강남지역을 대체할 수 있는 신도시 건설과 강북지역의 개발 방안이 제기되었다.

수도권 신도시 건설과 주변 지역의 난개발, 판교신도시 건설을 둘러싼 중앙정부와의 갈등을 겪은 서울시로서는 신도시 건설에 대해 일관되게 반대의 입장을 취해왔다. 이에 따라 서울시가 채택할 수 있는 정책은 강남지역의 재건축 규제완화와 강북지역의 재개발 확대라는 선택뿐이었다.

2000년대 들어 처음으로 치룬 민선 3기 서울시장 선거에서는 경제위기 극복 이후부터 시작된 강남지역의 부동산 가격 폭등을 계기로 강남북간의 격차해소를 위한 정책방안이 선거의 쟁점이 되었다. 이 선거에서 당시 이명박 시장 후보는 청계천 복원사업 등을 포함한 도심과 강북지역의 개발방안을 제시함으로써 압도적인 표차이로 당선되었으며, 이후 강북 개발은 본격화되기 시작하였다.

강남의 집값폭등을 바라보면서 심한 박탈감을 느끼는 강북주민의 입장에서 자연적으로 나올 수 있는 발상은 당연히 지역균형발전이며 그 방법은 기존의 주거환경과 교육환경을 개선하여 강남수요를 억제함으로써 강남집값을 잠재우자는 것이었다. 그러나 강북주민의 이러한 희망은 서울시의 개발주의 논리에 의해 광역단위 재개발사업으로 받아들여지게 된 것이다. 그간 수도권 신도시개발이나 대규모 택지개발에는 반대하지만 마땅한 대안이 없던 서울시로서는 강남주택가격 폭등이 강북개발의 계기를 제공해 준 셈이 된 것이다(윤인숙, 2004).    

참여정부의 주택공급 확대 정책에서는 신도시 건설방식과 기존도시 활용방식을 동시에 추진해 왔다. 기존 도시 활용방식 중 재건축 규제완화와 단독주택 지원 방식은 거의 채택하지 않고 있는 반면, 뉴타운사업 활성화나 단독주택 재정비 활성화, 다가구 다세대 주택의 건립 촉진 등은 적극적으로 추진해 왔다. 이를 통해 보면, 뉴타운 정책은 서울시에서 시작된 도시재정비 방식이나 참여정부에서 전격적으로 채택한 도시 내 광역개발에 해당된다고 할 수 있다.

기성 시가지 내 재정비 사업 중 재건축사업에 대해서는 소극적인 참여정부가 특히 뉴타운 사업에 대해 적극적인 것은 강남북 불균형 해소라는 대의적인 명분이 국가균형발전을 추구하는 참여정부의 이념과 방향이 일치하는 반면, 강남지역이 중심이 된 재건축 사업은 그동안 지속적으로 문제가 되어 왔던 강남지역의 주택가격을 폭등시키는 계기로 작용하게 될 것을 우려한 결과라 할 수 있다. 정부는 마침내 뉴타운 사업을 체계적으로 지원하기 위해 도시재정비촉진법을 제정하게 되었고, 그동안 서울시 조례에 의해 추진되어 오던 뉴타운사업은 법적인 지위를 갖게 되었다.

그러나 강남북 불균형의 해소와 이를 위한 수단으로 채택된 뉴타운 사업의 활성화정책의 어설픈 결합한 도시재정비에 대한 참여정부 부동산 정책간의 일관성을 훼손하게 되었다. 뉴타운 사업의 활성화나 단독주택 재정비 활성화 정책은 기존의 단독주택이나 다가구, 다세대 주택의 멸실을 촉진하고 궁극적으로 아파트를 신규로 건축하는 사업인 반면, 다가구 다세대 주택 건립 촉진 정책은 주차장 규제완화 등을 통해 다세대 주택의 건립을 촉진하는 정책이기 때문이다. 또한 강북지역을 중심으로 하는 대규모 개발사업을 촉진함으로써 강북지역의 주민들의 주거복지를 위협하는 요소로 작용할 위험을 내재하게 되었다 이 점은 국가균형발전정책을 추진하기 위해 지역혁신거점으로서 행정중심도시, 혁신도시, 기업도시 등을 추진하면서 대규모 개발사업을 촉진함으로써 지방의 부동산 가격을 폭등시킨 것과 유사한 모양이다.

2) 뉴타운 사업의 기본 개념과 의의

이명박 시장은 취임 직후인 2002년 7월부터 지역균형발전추진단을 구성하고 운영하기 시작하였으며, 2002년 10월 23일 ‘뉴타운 개발계획’과 ‘균형발전촉진지구사업’을 중심으로 하는 ‘지역균형발전 추진계획’을 발표하였다. 이 계획은 그 달에 발표된 시정운영 4개년계획에 청계천 복원사업, 재래시장 활성화, 대중교통체계 개편 사업과 함께 핵심사업에 포함되어 새 시장의 중점사업이 되었다.

뉴타운 사업은 서울시가 행정목적을 달성하기 위하여 만든 기성시가지 정비사업으로서 동일 생활권 지역 전체를 대상으로 도시기반시설을 충분히 확보하면서 지역특성에 부합하고 주민의 의사를 존중하는 새로운 커뮤니티 개발(community development)을 표방하고 있다(서울특별시, 2004; 김병일, 2004). 뉴타운 개발사업은 여러 개의 주구(residential Area)가 합쳐진 지구(Sub district)를 대상사업으로 하며, 실질적으로는 여러 개의 재개발구역 등 정비대상 사업지를 포함하는 생활권과 사업의 영향이 미치는 범위 전체를 대상으로 한 정비사업이다(서울특별시, 2004).

이 사업은 종전의 소규모 단위 재개발 사업을 광역단위(생활권)로 계획적으로 개발하며, 민간의존적인 도시기반시설 확보를 위해 서울시가 예산 투자를 통해 공공부문이 적극적으로 역할을 담당하며, 주택재개발 방식을 넘어서서 다양한 도시개발방식을 활용한다는 점에서 기존의 재개발사업과 차별화된다. 뉴타운 사업은 서울시가 최초로 도입한 새로운 계획적인 기성 시가지 개발방식으로서 일정규모 이상의 생활권역을 대상으로 공공에서「개발기본계획」을 먼저 수립한 후에 단위구역별 주택개발 사업은 민간부문이 중심이 되어 추진하는 방식이다.

기존의 재개발은 사업성 위주의 소규모 단위로 산발적으로 시행됨에 따라 도시기반시설이 부족하게 되는 등 난개발 경향이 있었으나, 뉴타운 사업은 생활권 단위의 개발과 공공부문의 참여를 통해 종합적인 도시개발을 지향해 왔다.

※ 종전 재개발사업과 비교
  - 소규모단위 재개발사업      → 적정 생활권역별 계획적 개발
  - 민간의존 도시기반시설확보  →  공공부문 역할증대(재정투자 확대)
  - 주택재개발 방식에 의존     → 다양한 도시개발방식 활용

뉴타운사업은 강남 지역 중심의 도시구조를 근본적으로 개선하기 위해 강북지역을 전체 도시관리 차원에서 계획적으로 개발함으로써 각종 도시문제를 해결하고 서울의 도시경쟁력을 강화하고자 시도하였다는 점에서 의의가 있다. 2011 서울시 도시기본계획에서는 서울의 공간구조로 1도심과 3부심(강남, 청량리⋅왕십리, 영등포⋅여의도) 체제를 계획하고 있으나, 현재 공간구조는 2도심(도심, 강남)만 강화되고, 2부심(청량리⋅왕십리, 영등포⋅여의도)의 기능은 약화되어 왔다. 특히 강남지역은 인구, 주택, 업무 기능이 집중되고 인프라 확충과 더불어 접근성이 향상되어 기존의 도심을 능가하는 중심지로 성장하고 있다. 2002년 이후 강남지역을 중심으로 하는  주택가격 상승은 다른 중심지에 비해 과다하게 발달된 강남중심지의 집적이익이 주된 원인이므로 이를 분산시키거나 다른 중심지를 강화시킬 필요가 있었다.

뉴타운사업은 생활권 단위의 주거환경정비를 통해 강북지역과 강서 등 일부 낙후지역을 개선하고자 하는 것으로 개발의 기본적인 방향은 매우 의미가 있다. 또한 지금까지의 도시내 주거지역 재개발사업은 민간사업자가 중심이 되어 소규모 사업구역 단위로 개발을 진행함에 따라 사업구역별 연계, 중심지체계 확립, 공동기반시설 확충 등에 문제가 많았으나, 뉴타운사업은 도시내 개발사업구역별 광역개발을 통해 도시내 신도시를 만들어가는 사업방식으로 도시기반시설의 확충과 생활환경 개선에 기여할 수 있다.

서울시가 사업초기에 뉴타운 개발기본계획 수립 매뉴얼을 통해 밝힌 뉴타운 사업의 필요성은 크게 네 가지이다. 하나는 재개발사업이 민간주도로 시행되어 충분한 도시기반시설을 설치할 수 없었다는 점, 둘째, 민간부문은 수익성 부족 때문에 도시기반시설 설치에 한계가 있으므로 공공부문이 담당해야 한다는 점, 셋째, 기존 재개발 방식으로는 주거기능과 상업기능이 복합되어 있는 도심인근 불량주거지역에 대한 종합적인 도시개발이 불가능하다는 점, 넷째, 기존 재개발 방식에서는 사업성 부족 때문에 원주민의 재정착이 어려웠다는 점 등이다.

그러나 실제 기존 재개발사업의 문제점은 현재까지 추진되어 온 뉴타운사업에서도 그대로 재현되고 있다. 뉴타운 사업은 그 광역권 단위의 개발을 통한 지역균형발전과 기반시설 확충을 통한 기반시설의 개선, 도시재정비사업에서 공공부문의 적극적인 역할을 표방해 왔지만, 실제 이러한 목표는 구두선에 그치고 말았다. 제도화가 미비한 결과인가? 아니면 사업 구조 자체의 문제인가?

3) 도시재정비촉진법의 제정과정과 특징

뉴타운사업은 그동안 서울시의 ‘지역균형발전지원에 관한 조례’를 통해 운영해 왔으며, 뉴타운 개발기본계획의 수립은 ‘뉴타운 개발기본계획 수립지침’을 통해 관리해 왔다. 이 조례나 수립지침은 상위법이나 상위계획과 무관하게 서울시가 시장의 정책적인 의지에 따라 자율적으로 마련한 것으로 명확한 법적인 근거가 없었다. 따라서 그동안 서울시가 25개의 뉴타운 지구와 8개의 균형발전촉진지구를 지정한 행위는 법적으로 구역의 범위나 구역 내에서의 행위제한에 대해 강제력을 띠기 어려웠다. 그 결과 구역지정이 예상되는 지역에서 부동산 가격이 폭등하게 되었고 결과적으로는 사업추진에 장애요소로 작용하고 있다.

서울시는 이러한 문제점을 뒤늦게 인식하고 뉴타운특별법의 제정을 제안하게 되었고, 열린우리당과 한나라당, 건설교통부가 각각 광역개발특별법, 뉴타운특별법, 도시구조개선법을 제안하여 마침내 2005년 12월에 도시재정비촉진을위한특별법이 국회를 통과하게 되었고 2006년 7월부터 시행하게 되었다. 뉴타운 개발계획이 발표된 2002년 10월과 비교하면 무려 3년의 반 이상의 시간이 경과한 이후였다.

이 특별법에서는 뉴타운사업의 촉진을 위해 주거지형과 중심지형으로 구분하여 도시재정비촉진지구를 지정하고 있다. 재정비촉진계획은 시장군수구청장이 수립하여 시도지사가 결정하며, 이 계획을 통해 결정된 내용은 도정법, 도시개발법, 국토계획법 등 관련법성의 계획을 의제처리하고 용도지역의 변경효과를 가진다. 사업의 추진을 위해 도시계획, 건축 등 전문가를 총괄계획가(Master Planner)로 위촉하여 전체 계획을 종합적으로 수립하고 조정한다.

① 장소의 번영과 주민의 번영간의 괴리

뉴타운사업은 강남 주택문제의 해결과 강남북간의 격차를 해소라는 목표로 출범하였고 서울시에서도 뉴타운 사업과 균형발전촉진지구 사업을 지역균형발전추진계획을 통해 발표하고 지역균형위원회와 지역균형발전추진단이 중심이 되어 추진해 왔다. 그러나 이 사업이 궁극적으로 강남북간의 격차해소를 위한 사업이란 목표를 달성할 수 있는지에 대해서는 회의적이다.

그동안 국토균형발전이든 도시내 균형발전이든 끊임없는 논쟁의 대상은 무엇을 위한 혹은 누구를 위한 균형발전인가에 있었다. 대규모 개발사업이나 외부의 대규모 자본의 유치를 통해 균형발전 정책을 추진하게 되면 궁극적으로는 주민은 배제되고 장소만 번영하게 된다는 것이 오랜 균형발전 정책의 경험이었다. 도시재정비 사업에서도 이와 유사하게 주택재개발, 재건축, 주거환경개선사업 등이 저소득층의 주거안정을 목표로 추진되어 왔지만 실제로는 개발자본과 공공부문에 의해 원주민을 강제 축출하는 사업이 되었으며, 저렴한 주거공간을 중간계층의 양호한 주거지로 대체하는 과정이었기 때문이다(도시와 빈곤, 2000.4.)

과연 뉴타운 사업은 기존의 도시 재정비 방식과 달리 장소의 번영뿐만 아니라 주민의 주거복지를 향상시키는 개발방식이 될 수 있을까? 그러나 뉴타운 사업은 지구 내에서 개별적인 추진되는 각종 도시 재정비사업을 물리적으로 통합한 것에 불과하고 사업의 내용과 성격을 근본적으로 변경하지 못한다면 기존의 도시 재정비사업이 초래했던 문제점을 반복할 수밖에 없다.

뉴타운 개발사업이 궁극적으로 강남지역의 주택수요를 대체하기 위한 고품격 주거지를 지향하는 경우 강남북간의 주거 수준의 격차 해소에는 다소나마 도움이 될 수 있으나, 기존 주민들의 부담능력과는 무관한 주택이 건립될 우려가 크다.

서울시가 내세우는 목표처럼 뉴타운사업이 지역균형발전사업이 되려면 균형발전을 요구하는 주체인 강북주민을 위한 도시재정비 사업이 되어야 하며, 기존의 재개발사업과는 분명히 달라야 한다. 그러나 기존 강북주민의 재정착에 기반한 사업으로는 강남 수요층을 유인할 수 있을 정도의 고급주거지를 만들지 못할 것이라는 사실이 바로 뉴타운사업이 안고 있는 딜레마이다(윤인숙, 2004). 강남지역과 같은 고급주택수요를 충족하기 위해 조성한 은평뉴타운사업이 고분양가 때문에 강북지역의 주택가격의 상승을 유발하고 강북지역의 주민들을 현지에 거주하기 힘들게 만든 것이 대표적인 사례이다.

② 주택공급 확대와 주거환경정비의 갈등

뉴타운사업이 주택공급 확대의 수단이 되기 위해서는 뉴타운 사업의 시행으로 기존의 주택재고보다 더 많은 주택을 건설할 수 있도록 제도가 마련되어야 한다. 그러나 시범사업과 2차 뉴타운 사업 시행결과 현재 세대수는 162,429세대인 반면, 총공급세대는 분양과 존치, 임대주택을 합하여 167,852세대에 불과하다. 공급확대를 위한 도시계획 및 건축 관련 규제를 완화하였음에도 불구하고 사업시행으로 입주가능한 세대수는 5,423세대에 불과하다. 한남, 가죄, 신정신월, 천호 등에서는 주택공급량이 현재 거주가구보다 오히려 작은 것으로 나타났으며, 전농답십리, 미아, 아현, 방화 등은 현재 거주가구수와 유사한 수준인 것으로 나타났다(서울특별시, 2007).
결국 뉴타운 사업이 주거환경정비 효과는 있다고 할지라도 주택공급 확대라는 목표를 달성하는 데는 한계가 있었던 것으로 나타났다. 이러한 결과는 재건축과 재개발에 대한 규제완화로 주택공급을 확대하겠다는 이명박 정부의 주택정책이 실제 주택공급 확대 효과를 크게 기대하기 어렵다는 것을 보여주고 있다.

③ 주거환경의 개선과 부담가능한 주택 공급의 갈등

뉴타운사업이 주거환경 개선과 주택개량에 초점이 맞추어져 있다면, 중대형 주택과 분양주택을 확대함으로써 그 목적을 달성할 수 있다. 만일 뉴타운 사업이 강북지역 주민들이 부담가능한 주택의 공급에 초점을 맞추고 있다면 소형주택과 임대주택의 비중을 확대할 필요가 있다.

뉴타운사업에서는 사업촉진을 위한 방안의 하나로 주택규모 제한을 완화하여 적용하고 있다. 주택규모별 건설비율은 주거환경개선사업의 경우 주거전용면적 85㎡를 초과하는 주택을 전체 세대수의 10% 이하로 건설하도록 규정하고 있으나, 도시재정비촉진지구 내에서는 주거전용면적 85㎡이하의주택을 전체 세대수의 80% 이하로 건설하도록 완화하고 있다. 주택재개발사업의 경우에도 주거전용면적 85㎡이하의 주택을 80% 이상 건축하도록 규정하고 있는 도정법의 규정을 완화하여 60%이하로 적용하도록 규정하고 있다. 재건축의 경우에도 60㎡이하의 주택건설비율을 20% 이상 규정을 완화하고 있다.